تحریریه رسانه مسئولیت اجتماعی: پس از حدود ۱۳ سال، دیوان عدالت اداری درباره یکی از مناقشه برانگیزترین سازوکارهای مالی بخش معدن رأی داده است:«جریمه تا سقف یک درصد از فروش معدن.»
این رأی، دو ستون اصلی مصوبه سال ۱۳۹۲ شورای عالی معادن را هدف گرفته است؛ یکی جریمه بابت آلایندگی و دیگری جریمه بابت تخریب و خسارت به اراضی و محدوده پیرامونی. دیوان در بخش نخست، صلاحیت شورای عالی معادن را برای وضع چنین جریمهای زیر سؤال برده و در بخش دوم، جریمه مربوط به تخریب و خسارت را به طور کامل ابطال کرده است.
اما آنچه این رأی را فراتر از یک پرونده حقوقی مهم میکند، پیامدهای عملی آن است: تعیین تکلیف وجوهی که در این سالها از معدنکاران وصول شده، بازخوانی مرز میان «جریمه معدنی» و «ضابطه زیستمحیطی» و بازتعریف دامنه شمول این جریمه که تنها معادن و صنایع معدنی مجاور معدن را در بر میگیرد، نه کل زنجیره فولاد را.
این گزارش میکوشد هم روایت دقیق خبر را بازگو کند و هم لایههای تحلیلی آن را بشکافد.
ماجرا از کجا شروع شد؟
داستان به سال ۱۳۹۲ بازمیگردد؛ زمانی که در چارچوب مصوبات شورای عالی معادن، سازوکاری پیشبینی شد که به موجب آن امکان اعمال جریمه تا سقف یک درصد از فروش معدن در برخی موارد فراهم میشد. این سازوکار دو موضوع کاملاً متفاوت را در خود جای داده بود:
آلایندگی: در شرایطی که صنایع معدنی در مجاورت معدن فعالیت میکردند و شاکی خصوصی برای آلایندگی وجود داشت، امکان اعمال این جریمه فراهم بود.
تخریب و خسارت: خسارت واردشده به اراضی و محدودههای پیرامونی فعالیت معدن، از جمله مناطقی که در نزدیکی روستاها و آبادیها قرار داشتند، میتوانست مبنای اعمال همین جریمه باشد.
این دو موضوع اگرچه در یک سازوکار واحد دیده شده بودند، اما از نظر حقوقی سرنوشت متفاوتی پیدا کردند و همین تمایز، کلید فهم رأی است.
یک رأی، دو سرنوشت برای جریمههای معدنی
دیوان عدالت اداری در بخش نخست، یعنی پرونده مربوط به آلایندگی، تشخیص داده است که شورای عالی معادن، صلاحیت وضع چنین جریمهای را نداشته و به همین دلیل مصوبه سال ۱۳۹۲ را در این بخش ابطال کرده است. نکته ظریف اینجاست که دیوان نگفته «آلودگی وجود ندارد» یا «برخورد با آلاینده ممنوع است»؛ بلکه گفته مرجع تعیینکننده این جریمه، صلاحیت این کار را نداشته است. به بیان دیگر، ایراد دیوان به اختیار است، نه به اصل موضوع.
در بخش دوم، یعنی جریمه مربوط به تخریب و خسارت به اطراف معدن، موضوع صریحتر است: این بخش بهطور کامل ابطال شده و دیگر جریمه یک درصدی مذکور بابت چنین خسارتهایی قابل اعمال نیست.
پس از این رأی، تشخیص آلودگی به تنهایی به معنای اعمال همان جریمه یک درصدی از مسیر شورای عالی معادن نخواهد بود و رسیدگی باید مطابق ضوابط عمومی و سازوکارهای قانونی مرتبط با محیطزیست انجام شود.
خوانش کارشناسان بخش معدن
حسامالدین فرهادینسب، مشاور کمیسیون معدن اتاق بازرگانی ایران، معتقد است این رأی را نباید به معنای بازگشت مبالغی دانست که در سالهای گذشته از معادن دریافت شده است.
از نگاه او، رأی دیوان به معنای حذف کامل هزینههای مرتبط با آلایندگی هم نیست؛ زیرا ایراد اصلی دیوان نه به اصل برخورد با آلودگی، بلکه به حدود اختیارات شورای عالی معادن و همچنین نحوه ابلاغ و اجرای این جریمهها بوده است.
به گفته او، در این پرونده دو موضوع کاملاً جدا در کنار هم قرار گرفتهاند: یکی جریمه مرتبط با آلایندگی و دیگری جریمه مربوط به تخریب و خسارت به اراضی پیرامونی معادن.
فرهادینسب با تأکید بر این تفکیک میگوید:«رأی دیوان، اصل الزام قانونی برای برخورد با آلایندگی را از میان نبرده است؛ بلکه به اختیاری که شورای عالی معادن برای تعیین و ابلاغ این جریمه به استانها در اختیار داشت، ایراد گرفته است.»
او محور اصلی ماجرا را تفاوت میان دو موضوع میداند: «وجود اختیار قانونی برای برخورد با آلایندگی» و «شیوه اجرای آن در استانها». به گفته او، در سالهای گذشته در برخی استانها برداشت متفاوتی از این مقررات شکل گرفته و گاهی موضوع دریافت یک درصد از فروش معدن به صورت گسترده مطرح شده است. این در حالی است که یک درصد، تنها سقف جریمه بوده و نه مبلغی ثابت که بتوان آن را بدون طی کردن فرآیند قانونی، از همه معادن مطالبه کرد.
از نگاه فرهادینسب، برای اعمال این جریمه سه شرط ضروری است: وجود شاکی خصوصی، اثبات آلایندگی و کارشناسی موضوع. بنابراین نمیتوان تنها به این بهانه که نام یک معدن در فهرست معادن استان آمده است، یک درصد از فروش آن را مطالبه کرد.
او نسبت به یک خطر پنهان نیز هشدار میدهد: گسترش نگاه درآمدی به معادن. به باور او، کمبود منابع مالی در استانها نباید به این معنا باشد که معدن به محلی برای جبران کسری بودجه تبدیل شود. اگر قرار است هزینهای از معدن دریافت شود، این هزینه باید مبنای قانونی، فرآیند کارشناسی و ضابطه مشخصی داشته باشد.
فرهادینسب در ادامه به خسارتهای واردشده به زیرساختها اشاره میکند و میگوید:«درباره تخریب راهها هم باید میان ضعف زیرساخت و اثر فعالیت معدن تفکیک قائل شد.
به بیان او، هر خسارتی را نمیتوان بدون بررسی کارشناسی به فعالیت معدنی نسبت داد و سپس برای آن جریمه تعیین کرد. در حوزه محیط زیست هم اصل موضوع، برخورد با آلایندگی است؛ اما این برخورد باید بر پایه ضابطه، اندازهگیری و اثبات میزان خسارت انجام شود. اگر سازوکار دریافت یک درصد از فروش، بدون توجه به این مراحل اجرا شود، نتیجهاش افزایش نااطمینانی برای سرمایهگذاری در بخش معدن خواهد بود.
فرهادینسب این رأی را از همین منظر قابل توجه میداند و میگوید:«این تصمیم میتواند فرصتی برای بازنگری در شیوه حکمرانی بخش معدن باشد؛ به این معنا که برخورد با تخلف و آلایندگی، از مسیر قانون و ضابطه مشخص انجام شود.»
محدوده جریمه برای صنایع معدنی
بهرام سبحانی، رئیس انجمن فولاد ایران، نیز به یک سوءبرداشت مهم در اجرای این مقررات اشاره میکند. از نگاه او، دامنه این جریمه تنها معادن و صنایع معدنی مجاور معدن را در بر میگیرد و نمیتوان آن را به همه واحدهای فولادی تعمیم داد.
به گفته سبحانی، در قانون بحث بر سر واحدهای صنایع معدنی است که در مجاورت معدن احداث شدهاند و در صورت وارد کردن خسارت به محدوده معدن، راهها و مناطق پیرامونی، مشمول جریمه تا سقف یک درصد فروش میشوند. بنابراین نمیتوان یک واحد فولادسازی را که خارج از محدوده معدن فعالیت میکند، تنها به این دلیل که در زنجیره معدن و فولاد قرار دارد، مشمول این جریمه دانست.
وی اشاره میکند که در عمل، مواردی وجود داشته که این موضوع فراتر از محدوده قانونی خود دنبال شده و تلاش شده است از واحدهایی که مصداق «صنایع معدنی مجاور معدن» نیستند نیز این مبلغ دریافت شود.
سبحانی فلسفه این جریمه را جبران خسارتهایی میداند که فعالیتهای معدنی و صنایع معدنی مجاور به زیرساختهای اطراف، راهها یا مناطق مسکونی وارد میکنند. پس اگر واحدی فاصله قابل توجهی از معدن داشته باشد، نمیتوان بدون احراز این ارتباط، دریافت یک درصد از فروش آن را توجیه کرد.
او معتقد است رأی دیوان از این جهت اهمیت دارد که میتواند اجرای این مقررات را به چارچوب قانونی خود بازگرداند و مانع گسترش آن به واحدهایی شود که اساساً مشمول این حکم نیستند.
تعیین تکلیف پرداختهای گذشته
یکی از حساسترین بخشهای رأی به مبالغی بازمیگردد که از تیرماه ۱۳۹۲ تاکنون بر اساس این سازوکار از معدنکاران دریافت شده است. بر پایه توضیحات مطرح شده درباره رأی، صاحبان معادنی که این مبالغ را پرداختهاند، برای اعتراض به پرداختهای خود یک ماه فرصت دارند.
اما نکته مهم و عملی اینجاست: بازپرداخت این مبالغ به شکل نقدی پیشبینی نشده است. مبالغ مورد اعتراض به عنوان مطالبات معدنکاران ثبت خواهد شد تا در آینده با بدهیهای قانونی آنها تهاتر شود. این سازوکار از یک سو باری بر بودجه عمومی تحمیل نمیکند و از سوی دیگر، مسیر جبران را فقط برای کسانی باز میگذارد که بتوانند اعتراض خود را مستند کنند.
فرهادی نسب در این باره تصریح کرده است: بخش قابل توجهی از این مبالغ در قالب توافقهایی میان معادن و استانها وصول شده و نمیتوان همه پرداختهای انجام شده را یکسان تلقی کرد. از این رو، اینکه این رأی به بازگشت وجوه پرداخت شده منجر شود، نیازمند بررسی مبنای قانونی و نحوه وصول هر مورد به صورت جداگانه است.
اما تأثیر این رأی را نباید به پروندهٔ پرداختهای گذشته محدود کرد. آنچه از رأی دیوان برمیآید این است که مسئله فقط به یک مصوبه قدیمی محدود نمیشود؛ بلکه نحوه مطالبه وجوه از معادن، از گذشته تا آینده، دستخوش تغییر شده است.
پرداختهای چند سال گذشته، پروندههای در جریان و سازوکار برخورد با خسارتهای جدید، همه در یک نقطه به هم میرسند: ضرورت بازتعریف رابطه میان بخش معدن و مطالبات عمومی.
همینجاست که پرداختن به لایههای عمیقتر این رأی ضروری میشود.
چهار لایه تحلیلی رأی
این رأی را میتوان در چهار لایه بررسی کرد:
لایه اول — حقوقی: صلاحیت، نه موضوع. ایراد اصلی دیوان به «چه کسی» و «با کدام مبنا» است، نه به «چرا». این یعنی خلأ حقوقی ایجادشده را نمیتوان با بیعملی پر کرد؛ باید مرجع صالح وارد شود.
لایه دوم — زیستمحیطی: مسئولیت باقی است. حذف جریمه یک درصدی به معنای رفع مسئولیت معدنکاران در قبال خسارت یا آلودگی نیست. آلودگی و خسارت همچنان قابل پیگیری است؛ اما مطالبه وجه باید به مستند قانونی و مرجع دارای صلاحیت متکی باشد.
لایه سوم — اقتصادی: سیگنال سرمایهگذاری. اجرای سازوکاری که در آن مبلغی بر مبنای «درصدی از فروش» و بدون فرآیند کارشناسی تعیین میشود، به باور کارشناسان، عدم اطمینان برای سرمایهگذاری در بخش معدن را افزایش میدهد. برعکس، ضابطهمند شدن مطالبات میتواند ریسک غیرقابل پیشبینی را کاهش دهد.
لایه چهارم — حکمرانی: تنش میان مرکز و استان. بخش مهمی از مشکل، نه در متن قانون بلکه در اجرای استانی ریشه داشته است. وقتی سقف جریمه به صورت مبلغ ثابت و سراسری تفسیر شود، نتیجه چیزی جز نارضایتی فعالان بخش نخواهد بود.
سناریوهای پیشرو
سناریوی نخست — پروندههای جدید: دستگاههای مطالبهکننده ناچارند برای هر مورد، سند قانونی، شاکی خصوصی و گزارش کارشناسی ارائه دهند. این میتواند به کاهش پروندههای نمایشی منجر شود.
سناریوی دوم — پروندههای گذشته: با توجه به اینکه بازپرداخت نقدی پیشبینی نشده، انتظار میرود موج مراجعات برای ثبت مطالبات بالا برود. دقت در تفکیک «مبالغ پرداختی بابت آلایندگی» از «مبالغ پرداختی بابت خسارت» تعیین کننده است.
سناریوی سوم — جادههای آسیبدیده: مسئله تخریب راهها همچنان حل نشده میماند، چون هیچکس نمیخواهد مسئولیت زیرساختهای آسیبدیده را بپذیرد. اگر سازوکار جایگزین روشنی تعریف نشود، این خسارتها ممکن است بر دوش بودجه عمومی یا جوامع محلی بیفتد.
سناریوی چهارم — محیطزیست معطل: ابطال جریمه معدنی نباید به تضعیف نظارت زیستمحیطی منجر شود. این بزرگترین ریسک این رأی است.
چه باید کرد؟
۱. تعریف شفاف ضابطه: تدوین دستورالعمل روشن برای اندازهگیری، اثبات و ارزشگذاری خسارتهای معدنی.
۲. تفکیک مسیرها: حفظ مسیر مستقل و صلاحیتدار زیستمحیطی، جدا از جریمه معدنی.
۳. ساماندهی مطالبات: ایجاد سامانه یکپارچه برای ثبت و رصد مبالغ پرداختی گذشته و مطالبات تهاترپذیر.
۴. اجتناب از رویکرد درآمدی: تضمین اینکه درآمد معدنی جای کسری بودجه جاری دستگاههای محلی را نگیرد.
۵. مشارکت ذینفعان: نقشآفرینی اتاق بازرگانی، انجمنهای تخصصی و سازمان حفاظت محیط زیست در طراحی سازوکار جایگزین.
۶. رویکرد کارشناسی: نهادینه کردن ارزیابی مستقل فنی و حقوقی به جای اعمال مکانیکی یکدرصد.
جمعبندی
رأی دیوان عدالت اداری پس از ۱۳ سال، نقطه پایانی بر یک رویه پرمناقشه گذاشته است؛ اما این نقطه، پایان بحث نیست، آغاز بحثی جدی تر است. اگرچه جریمه یک درصدی به عنوان ابزار شورای عالی معادن ابطال شد، اما اصل الزام به برخورد با آلایندگی و خسارت از میان نرفته است. آنچه تغییر کرده، مسیر و مرجع مطالبه است، نه اصل مسئولیت.
برای خوانندهٔ غیرمتخصص، پیام این رأی روشن است: معدنکار از پرداخت معاف نشده است؛ تنها شکل مطالبهٔ وجه تغییر کرده و از این پس باید بر پایهٔ ضابطه، کارشناسی و مرجع صالح استوار باشد. برای فعالان بخش معدن، این رأی فقط یک پیروزی حقوقی نیست؛ فرصتی است تا پیش از طراحی سازوکار جایگزین، نیاز واقعی این بخش را در فرآیند تصمیمگیری وارد کنند. و برای سیاستگذار، هشدار روشنی در خود دارد: نگاه درآمدی به معادن، در نهایت به فرسایش سرمایهگذاری و بیاعتمادی فعالان این بخش میانجامد.
در یک جمله رأی دیوان، نه پایان مطالبه از معادن است و نه مجوز رهاشدگی؛ نقطهٔ آغازی است برای بازگرداندن نظم قانونی به رابطهٔ بخش معدن و مطالبات عمومی.
آینده این تصمیم به یک انتخاب بستگی دارد: یا خلأ ناشی از ابطال این مصوبه با سازوکار روشن و عادلانه پر میشود تا هم محیطزیست و هم زیرساختهای آسیبدیده حمایت شوند، و یا این خلأ به بی عملی و بلاتکلیفی میانجامد که زیان آن را هم معدنکار و هم جوامع محلی میپردازند. تفکیک میان «خسارت قابل اثبات» و «جریمهای که صرفاً بر مبنای یک درصد فروش تعیین میشود»، دقیقاً همان نقطهای است که سرنوشت این انتخاب را مشخص میکند.
رأی دیوان تنها یک مصوبه قدیمی را تعیین تکلیف نکرده است؛ آینهای پیش روی حکمرانی بخش معدن گذاشته است تا در آن، مسیر عادلانه و پایدار را بازبینی کند.